本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

继3月自然资源部、国家林业和草原局发布「38号文」明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发后，时隔4个月土地市场又一次迎来了重磅政策。

近日，中办、国办发布了《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（下称《意见》），要求到2030年自然资源资产管理制度体系更加健全，到2035年系统完备的自然资源资产管理制度体系全面建立，自然资源资产管理水平全面提升。在土地方面，提到完善土地储备分级管理，探索开展自然资源资产综合收储，制定自然资源资产储备计划，分类实施储备资产管护等。

「过去的土地储备，曾经有一段时间也称之为'经营城市'，我们的关注点、关注度往往集中在土地本身，往往集中在单一地块，往往集中在土地自身的经济价值，特别是即期价值的迅速实现。」自然资源部副部长张文彤在国新办发布会上表示，中央对目前的城镇化和城市发展作出了准确判断，我们已经由增量时代进入了存量时代，要推动城市内涵式发展，所以土地储备制度在进一步发挥作用的同时，也需要不断创新改革。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所研究员黄征学向本报记者表示，当前土地储备分级管理存在职责边界不清、收储范围不全、分级统筹不足、管护机制不强等问题。完善土地储备分级管理，能更好提升土地价值和城市功能，加快城市转型发展。

城市经营走过25年

过去几十年间，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年的17.92%提升至2025年的67.89%。

2001年6月，国土资源部在《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》中提出，建立健全土地市场规范运行的基本制度。同年7月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确提出有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，以增强政府对土地市场的调控能力。

张文彤指出，土地储备是政府主动实施城市规划的一个重要手段。在全国范围里，杭州是「土地造富」最为典型的城市之一。杭州1999年就实行了土地储备制度，2001年北京大地公司以1800万元/亩拍得凤起路原都锦生地块，被认为是杭州土地市场进入「高价时代」的标志。

房地产进入存量时代

全国土地出让收入从2001年的1295.89亿元，到2007年首次突破万亿，再到2021年达到历史峰值的8.71万亿元。而随着房地产市场供求关系发生重大变化，土地收入也出现了回落，2025年为4.15万亿元。根据财政部7月22日发布的数据，2026年上半年全国土地出让收入为9778亿元。

2025年召开的中央城市工作会议明确，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。今年3月发布的《「十五五」规划纲要》也在第44章「推动房地产高质量发展」中提出，合理安排房地产用地规模和布局，促进土地供应与存量住房、人口变动等相协调。

黄征学指出，完善土地储备分级管理，不是对房地产周期波动的权宜之计，而是城市发展由大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段后，推动地方财政由「土地依赖」转向「资产治理」的结构性、制度性、必然性转型。

从单体改造向片区统筹

今年3月发布的「38号文」，提出年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积和新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东解读指出，「原则上不用于经营性房地产开发」不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源「精供优供」。

张文彤表示，未来土地储备制度和实践的转变主要有三个方面：从资源类型上，从过去的注重土地资源储备，向土地、林、矿等多种类转变；从开发方式上，从过去的单宗土地地块向片区式的资源有效组合转变；从价值实现上，从过去的相对追求经济价值向追求经济价值、社会价值、生态价值的系统性转变。

「我们不仅关注用地红线内的'净地'自身所能够产生的作用和价值，更关注通过土地储备如何进一步提高基础设施水平，如何进一步完善城市功能。」他指出。

中指研究院分析师李坤龙也指出，当前城市更新正在由单体改造转向片区统筹，由项目确定后再考虑资金转向前期同步谋划资金方案，由单一工程建设向全过程延伸。