应落实分类施策的治理模式

王建强又开始为一年一度的复耕工作忙活了。作为华东某村的驻村第一书记，他最近接到了乡镇派下来的复耕任务：今年，村子需要复耕30亩耕地。「要尽快做（村民的）工作了，比较头痛。」王建强说。

头痛的原因在于，作为复耕的主体，村民的意愿并不高，而且这些每年被复耕的耕地，常会陷入「返荒」的困境，难以为村子带来长久的经济效益。

撂荒地复耕，是近年来我国农业生产的重要工作之一，自2023年至2026年连续被写入中央一号文件。

但发生在王建强村子中的情况并非孤例。中国科学院地理科学与资源研究所与西南大学地理科学学院组成的课题组长期关注我国的撂荒地复耕问题。今年5月，课题组发布《警惕撂荒地复耕后返荒 推进耕地有效利用》一文，指出当前我国撂荒地复耕面临「整治容易种植难、投入巨大产出低、短期突击长期难」的严峻挑战，财政资金存在低效损耗风险，需引起高度重视。

西南大学地理科学学院教授王亚辉是课题组成员之一，他告诉《中国新闻周刊》，经济账算不过来，是撂荒的根本原因，也是复耕后不能持续利用的关键。未来的撂荒地治理，应从单向度的「复耕逻辑」，转变为以农户经济收益为出发点。对于耕作自然条件极差的地区，地方政府应顺应演替规律，落实分类施策的治理模式。

「能够养活1.23亿人口」

「复耕工作之前也有，不过是局部的。但2020年开始，国家发布了一系列针对耕地『非农化』『非粮化』问题的政策文件，大范围复耕自此开始。」在南方某省自然资源系统工作的张华对《中国新闻周刊》回忆。

2020年，因疫情影响，全球13个国家出台了限制农产品和食品出口的政策，其中包括大米出口禁令。王亚辉说，虽然我国的主粮目前基本上能够自给自足，但大豆等作物的进口量仍然较高，从风险预防的角度看，守护粮食安全，仍然十分重要。

守护粮食安全，需要落实好18亿亩耕地红线。受城镇化和工业化的影响，多地农村劳动力外流，耕地撂荒程度逐渐加深。从空间分布上看，丘陵、山区的撂荒问题最严重。地形破碎和交通不便等特点，导致山区耕作的机械化水平低、交通和劳动成本高，经济收益低，所以最先撂荒。

课题组两次以山区丘陵区为研究对象，研究耕地撂荒情况。调查结果显示，2014—2015年，我国山区78.30%的村庄出现了耕地撂荒现象，山区耕地撂荒率达14.32%；2020年，全国梯田撂荒率达9.79%。空间上，撂荒率呈现「南高北低」的格局。

课题组测算了因耕地撂荒造成的粮食产能损失，数字惊人。「以2020年为例，损失约为4923万吨，如果折合成每个成年人一年的粮食消费（400公斤），能够养活1.23亿人口。」王亚辉说。

2021年1月，农业农村部印发《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》，要求各级农业农村部门要充分认识遏制耕地撂荒的重要性和紧迫性，推动将统筹利用撂荒地情况纳入考核指标，层层压实责任。2023年，「加大撂荒耕地利用力度」被写入中央一号文件。

各地由此推动撂荒地复耕。课题组成员曾到华南一个乡镇访谈撂荒情况，发现镇政府只剩副镇长坐镇，几乎所有乡镇干部都各自承包了一片耕地，下乡复耕去了。

让土地表层「看上去种了庄稼」

自2023年担任驻村第一书记以来，王建强每年都会接到复耕任务。这些年，村委为了完成复耕任务投资建设过一些农业项目，但「最后都放弃了」，陷入再次撂荒的境地。

二次撂荒，首先是因为复耕成本。复耕实际分为复垦和种植两个环节。南方山区耕地撂荒两三年之后，灌木、小树就长起来了，这些地方复耕成本非常高。

耿洁是西北某省一名村干部，她告诉《中国新闻周刊》，其村子有不到20亩的撂荒地，多为盐碱地和「沟边边」的零散地块，「种啥啥不成，撂荒是实在没办法导致的」。如果复耕，需要拉土重新覆盖改良，投入资金很大。她估算，复耕一亩大概要4000元的成本。而调研发现，当前各地的复耕补贴普遍低于1000元每亩。

一般每亩复耕成本在2000元以上，其中非平地、非规模化整治成本将大幅增加。超过90%的村干部反映当前补贴不足以覆盖成本，村集体普遍选择降低复耕质量或负债复耕。

「补不敷出」的复耕成本，加上刚性考核任务，导致复耕在执行过程中存在脱节。撂荒地复耕遵循「自上而下」的运行模式：自然资源部门下发遥感监测任务图斑，农业农村部门负责具体任务部署，乡镇层面承担指标分解职责，村集体负责核实并具体实施。如果整改未成，地方政府可能会被通报失职。

在「图斑即命令」的要求下，复耕的任务最终压在了基层。验收的标准是「不仅要播种，还要一垄垄长出苗来」。调研组发现，仅有五分之一的村庄能够如期完成复耕指标，一些基层单位不得不形式主义整改。

武汉大学社会学院博士生陈显林曾在2024年到华南丘陵地区对撂荒地展开调研，他发现，有的村干部为了完成复耕任务，让土地表层「看上去种植了庄稼」，只能「撒油菜籽」。有村书记直言，「谁知道你种的什么，只要不撂荒就行」。

通过这种方式复耕出来的耕地，往往会再次返荒。

「经济账」

采访过程中，「经济收益」是个高频词。「如果村民能挣到钱，他们肯定会愿意种。」多位受访者表示，撂荒以及复耕后再次返荒的根本原因在于「经济账」。

王亚辉在调研中发现，由于种植效益偏低，部分农民的内生动力不足。以种植玉米为例，亩产值仅1000元左右，农户普遍亏损。「打工一个月能挣三四千元，但种地的话，一年最多挣两三万元。」王建强说。

「真正能够带动一个地区农业经济的，通常是一些中长期产业。」但王建强观察到，村民更希望「马上看到钱」，对于需要持续性投入的产业，大家的支持意愿较低。

王亚辉也表示，实现复耕是一个系统性工程，无法仅靠国家政策实现，还需要当地政府的主观努力和智慧。比如云南地方政府找到了咖啡豆种植的路子，并且予以了适当的管控，规定最大种植面积，最后帮助农户对接上海公司收购，这样它的价格就能保得住，生产也比较稳定。

应进行宜耕性评价

除了经济因素，自然条件也需要考虑进来。经过两轮调研，课题组指出，复耕需要建立在宜耕性评价的基础上，即结合坡度、土层厚度、水源条件、连片度及耕作半径等要素，对撂荒地进行「宜耕性分级」。

「对于坡度过大、土层过薄、极度破碎且无法归并、生态脆弱区的地块，应明确列入『不宜复耕』清单。」李秀彬认为，应允许其自然恢复，不纳入对地方政府的耕地保有量考核扣分项。

「农业耕作条件特别差的耕地或频陷返荒的耕地，应有序恢复成生态用地。」一些难以复耕的撂荒地转向自然植被恢复后，可以增加地上生物量和土壤碳储量，减少水土流失，并为野生生物提供栖息地。

在谈明洪看来，分类治理需要政策支持，如把撂荒地治理纳入国土空间规划、生态保护红线、耕地保护和生态修复规划之间的协同框架，明确哪些地块必须复耕，哪些地块可以生态恢复，避免地方在粮食安全考核和生态修复目标之间左右为难。

「撂荒地复耕应进行更加综合的管理，除了自然资源和农业农村部门，生态环境部门也应该介入。宜耕性评价和分类治理工作一定要做在前面，避免国家花了很多钱，最后这块地还在继续撂荒。」李秀彬说。

（文中王建强、耿洁、张华为化名）